青岛胶东机场海关查获生肉18千克

较私法而言，公法、特别是行政法常常挪用公共利益作为正当性检讨的挡箭牌—也正因为这种规避而致其容易陷入合法性困境—事实上，公法蜕变为恶法的不良纪录不止是一种历史，恶法非法的声讨和对公法保持警惕因之而起。

在民主政体下，前者追求选票与席位的最大化，后者寻求对自己政策偏好的满足及政策收益的最大化。这样，就可以明确从宏观的政治制度变量到宏观的政治结果变量、在微观层面起作用的因果机制，见图1。

28参见安东尼·唐斯（1957）：《民主的经济理论》，姚洋等译，上海人民出版社2010年版。这样，政治参与者的行为选择就是一个在既有约束条件下通过理性（有界理性）计算求效用函数最大化的过程。按照这一逻辑，高度分裂社会的四个不同层次的政治制度应该如何设计呢？设计选举制度的关键是要为政治精英提供跨族群的激励。多数民主国家都是单一制国家，联邦制国家尽管数量较少，但所占面积及人口的比例并不低，还有一些国家处于单一制—联邦制的某种中间状态。半总统制则介于两者之间，增设了既须由总统任命又须赢得议会多数信任的总理职位。

道格拉斯·诺思（1981）：《经济史上的结构与变革》，厉以平译，北京：商务印书馆2010年版。20世纪80年代国家理论兴起之后，国家能力（state capacity）成了一个比政府效能或有效政府更为流行的学术概念。这样的宪法就是有程序设计的宪法。

这是任何有宪法实施之事实的国家所具有的共性。[20] 柏克致Mons . Dupont (1789) 信。自1982年现行宪法颁布以来，中国学者都关注这样的问题——宪法实施成为宪法学理论的热点或焦点。……美国宪法最突出的特征体现在互相监督制衡的分权体制上，各个权力之间的关系的协调更主要是通过程序进行的。

宪法上的国家权力运行程序能够增进民主，进而增进公民对政府的信任感，并对经济发展产生积极的作用。前者包括立法机关的程序、行政机关的程序、司法机关的程序等。

第五，两者都被赋予了重要而又棘手的使命：用法律措辞处理政治问题。……对于宪法精神以及权利的实现和保障来说，程序问题确系致命的所在。[34]   注释： [1] 季卫东：《法律程序的意义》，载《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第8页。关于修宪，在历史上还存在过能否修改宪法的争论，有的说可以修宪，有的说宪法不能修改。

这种形态的宪法与中国法形式化因素的缺乏有关直接的关系。后者主要是处理国家各机关权力关系的程序，当然前述有关程序也会同此种程序存在交叉关系。法国《人权宣言》产生于革命胜利，其重视权利宣示的特点一直影响到法国现行宪法。原因在于，荷兰和英国给人们参与决策的机会，人们相信由代议机构作出的决定具有合法性，因此更愿意依法纳税。

美国学者奥德舒克认为宪法所确定的规则及程序必须足够明确，如果不能满足这项要求，那么稳定的期望、政治活动的有效协作及有效政策的产生的可能性就会大打折扣。[10] 根据各国宪法实践，我们把宪法程序分为三种情况，一是作为宪法原则的正当程序，不妨称之为正当程序原则。

郭道晖教授在《宪法的演变与修改》一文中谈到的六种演变形式中有三种就属于此，一曰因立法导致宪法演变，二曰因宪法解释导致宪法演变，三曰宪政实务运作，形成宪政惯例。由法院来处理可能导致对国会或总统不尊重的问题。

重视程序设定的宪法，其实施状况总会相对较好，也更能保持宪法稳定。司法审核并非阻挡变革的绝对障碍，它大不了只能将过程加以拖延，并使得制宪机构必须对有关的原则加以否定或加以重申[32]。所谓政治性问题是指联邦宪法直接规定由国会和总统加以解决的问题。在司法上无法找到解决标准的问题。转引自贺照田编：《学术思想评论》（第三辑），辽宁大学出版社1998年版，第393页。国家权力与权力之间的关系的界定和运行只能依靠并通过法律程序。

[22] 我国中央与地方各国家机关自80年代中期以来开始重视法律程序的作用，从立法机关来看，全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、国务院行政法规制定程序、省级人大有关地方性法规的制定程序的规定都有了相应的程序依据。[21] 引自《美国宪法》第一条第七款之规定。

载《宪法比较研究文集》（第2卷），中国民主法制出版社1993年版，第76页以下。[23] 这本身就说明宪法修改程序的重要性。

[23] 早在18世纪时有人主张宪法不能修改，如瑞士法学家瓦特尔和法国大革命时期的政治家西耶士就持这种观点。是否重视宪法的程序性内容的规定，与宪法传统以及制定背景有着密切的联系。

他在关于苏联宪法草案的讲话中曾说到现在我们高兴地得到了这一个说明我们胜利果实的宪法，参见《斯大林文选》第111页。其实这反映的是对宪法实施方式的认识问题，究竟是依程序实施宪法，还是离开程序来实施宪法。欧美两种违宪审查模式虽有明显区别[26] （参见图表），但有人分析后归纳道：它们殊途而同归： 第一，目的相同——都为保护基本人权免受政府机关尤其是立法机关的侵犯。[30] 司法审查程序可以避免非程序的政治纷争中的难题。

知识界专家学者有的从经济学角度，有的从农业发展角度，有的从产业结构角度，有的从环境保护角度，有的从制度创新角度，有的从人才队伍角度，谈了许多有益的意见和建议[19]。我国宪法学者也自80年代起就提出宪法的实施问题，开始是宪法的实施保障、宪法监督 和违宪审查问题，后来是宪法的法律性、规范性和适用性问题，再后就是宪法解释问题、宪法判例问题以及宪法惯例问题。

这种差别不能仅仅用经济水平来解释，收入差别不是影响税赋轻重的决定因素。奥德舒克：《立宪原则的比较研究》，程 洁译，载《公共论丛——市场社会与公共秩序》三联书店1996年第2卷，第128页。

笔者认为，如果宪法是在宪法设定的程序与原则范围内进行的演变就属于正式演变，因为它是制度范围之中的，所以又可称之为制度内演变。第六，在两样制度中，法院都遭到这样的批评，要么太懦弱，要么是太能动，太大胆。

不能把宪法内容重点主要放在关于权力与权利的过细的实体内容上。事实上正当程序的规定遍及我国现行的许多法律之中，以宪法原则的形式加以概括性地规定只会加强各部门法之间在这个问题上的统一化。宪法用什么样的方式来完成这一任务呢？西方已有的经验告诉我们，它创立制度并循此建立对合法程序的稳定期望[12]。反之，在专制王权下，征多少税，征什么税，向谁征税，征收的税款如何使用都是王室说了算。

政府的抽象行政行为也有了一些程序性的规定，比如政府规章备案程序等，一定程度上改变了长期以来国家公权力行为轻视程序的状况。总统如果批准该项法案，即应签署，否则应予退回。

以美国为例，虽然只是导致该违宪的法律对于个案丧失效力，但是，利益受到损害的人就会找到方法不去履行该项法律所规定的义务，以致此类诉讼案件开始增加，而该项法律也将变得无力。苏永钦：《合宪性控制的理论与实际》，月旦出版股份有限公司1994年版，第5页。

比如70年代末关于农村联产承包责任制的合法性问题，80年代改革者中箭落马现象，90年代关于市场经济姓资姓社问题，等等。其中立法机关的程序种类较多，包括选举程序、立法程序、质询程序、罢免程序、弹劾程序、议事程序、监督程序等等。